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评审专家管理中的问题及其对策

2009-05-04       【】【】【打印】【关闭】 【

尽管在2003年,财政部、监察部就联合出台了《政府采购评审专家管理办法》(以下简称《专家管理办法》),对政府采购评审专家的管理进行了统一规范,2005年财政部印发的《政府采购货物和服务招投标管理办法》(第18号令),又对进一步规范评审专家的评审行为提出了明确要求,可从近几年的实施情况看,不少地方对政府采购评审专家的管理还不尽人意,还不得力,评审专家有损政府采购形象的行为屡见不鲜,因评审专家执业行为不规范引起的质疑与投诉事件时有发生。为此,本文,试就当前政府采购评审专家管理中存在的问题及其对策,发表一些浅见,以期求对加强政府采购评审专家的管理,能起到微薄的作用。
存在问题
  对评审专家的资格管理不到位。
  一是资格管理主体不到位。一方面,管理主体缺位,《专家管理办法》 第四条规定得很明确,这就是“评审专家资格由财政部门管理”。可在一些地方,财政部门至今都未能把对评审专家的资格管理摆上位置,仍推给政府采购中心或社会采购代理机构管理。另一方面,正与上述情形相反,管理主体错位。一些集中采购机构和社会采购代理机构,却替代了财政部门对评审专家的资格管理。他们自行采取公开征集、推荐与自我推荐相结合的方式,审核并确定评审专家。这是违规的,按照《专家管理办法》规定,他们只能对自身管理的专家进行初审,并作为评审专家候选人报财政部门审核登记。
  二是评审专家名单公告管理不到位。《专家管理办法》第六条规定:“评审专家名单必须在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告,也可以同时在省级财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告”。可在实际操作中,有相当多的政府采购管理机构未执行到位,不庸说在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告,能在省级财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告就不错了,而事实是他们仅仅在本地媒体上公告,还有的根本就没有公告。
  三是评审专家资格复审不到位。《专家管理办法》 第十二条规定:“财政部门应当对所聘评审专家的资格每两年检验复审一次,符合条件的可以继续聘用”。
  可对这样的规定,一些地方至今都未能认真执行。一种情形是自聘任评审专家以来还未建立起资格复审制度;第二种情形是资格复审期限不是超过两年,就是少于两年,未能按规定做到定期化;第三种情形是资格复审流于形式,不是资格复审内容不完整,就是迫于情面,对不能再胜任评审工作的,或检验复审不合格的,也不取消其资格,而是在暂缓或延期的名目下继续从事评审活动。
  对评审专家库的管理不到位。按照《专家管理办法》规定,各级财政部门要根据本地区实际和资源整合要求,统一建立规范、分类齐全适应政府采购事业发展需要的评审专家库,而在实际工作中,不少地区建立的评审专家库,没有达到上述要求。
  其主要表现:
  ①专家库中评审专家数量不足。随着政府采购范围和规模的不断扩大,需要评审专家的数量也应相应增加,可一些地区专家库中评审专家的数量还是当初建库时的那么多,已不能适应政府采购活动的需要,以致于出现两种现象,一种现象是评审专家在一年内连续四次、五次,甚至于更多次参加评审,违背了《专家管理办法》关于评审专家原则上在一年之内不得连续三次参加政府采购评审工作的规定;另一种现象是因评审专家数量不足和评审专家自身工作忙,使预订的开标会延期,采购人意见较大。
 
  ②专家库中评审专家结构单一。基本上都是清一色的技术型专家,缺少法律、商务等方面的专家,并且这类技术型专家中,有相当多的专家对基本的政府采购法规都不清楚、不理解,更不用说对商务知识的掌握了,以致于造成对采购文件的商务条款和供应商的资格要求把握不住,出现不应发生的差错。
  ③专家库中有些评审专家不合条件水平偏低,他们不能对采购项目的技术性能、规格型号、价格情况等有所了解,更不能对采购文件中的技术和服务方案提出切合实际的改进建议,而是自评标开始,一言不发,完全是看采购人代表的眼色进行评审,或者跟在别人后面进行评审,有很大的倾向性,大有滥竽充数之嫌。
  ④专家库中评审专家构成不合理。一种情况是知识老化,退休在家的老专家多,而具有现代丰富科技知识和较高评审能力的中青年专家少;另一种情况是技术型专家种类不齐,计算机、打印机等自动化办公设备方面的专家多,专业设备、服务类方面的专家少,已不能适应政府采购活动需要多种多样技术专家的实际情况。
对评审专家的使用管理不到位。一是使用管理制度缺失。根据《专家管理办法》等规章规定,各级财政部门在对评审专家的使用管理上,至少应建立政府采购评审专家库维护管理制度、培训制度、考核制度、抽取使用管理制度,政府采购评审专家信息反馈等5项制度。可现实情况是,不少县级财政部门至今都未建立健全这方面的管理制度,即使有的建立了相关制度,不是内容不完整,就是流于形式,管理制度成了表面文章。二是抽取使用方法不恰当。
  不少采购人或采购代理机构,在政府采购活动中都是由经办人员,自行抽取使用评审专家。这是不对的,因为按照规定,正确的抽取使用方法是,一般情况下,由采购人或采购代理机构的经办人在财政部门监督下随机抽取评审专家。特殊情况下,经采购人或采购代理机构同意,由财政部门专家库维护管理人员从专家库中随机抽取后,推荐给采购人或采购代理机构。三是抽取使用程序不规范。
  一种情形是每次抽取所需评审专家时,不根据情况多抽取两名以上候补评选专家,或者不按先后顺序排列递补,以致于影响正常开标。第二种情形是抽取程序不完整,不少地区都未履行抽取使用记录程序,即:评审专家抽取结果及通知情况应当场记录备案,以备后查。第三种情形是抽取时间不当,有不少都是在开标前三天就抽取并通知评审专家。按照规定,评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行,特殊情况不得超过两天。第四种情形是抽取使用中有违规行为,如有的 参加评审专家抽取的有关人员对被抽取专家的姓名、单位和联系方式等内容不能认真履行保密义务,以致于引起质疑与投诉,还有的不能认真执行回避纪律,在回避人员条件的把握上有放宽标准等违规行为。
  对评审专家的监督管理不到位。
  ①对评审专家的监督职责未落实到位,在对评审专家的监督上,政府采购监督管理部门与采购代理机构相互推诿。据有关媒体披露,在一些地区,政府采购监督管理部门还不清楚他们的重要监督职责是,督促采购人和采购代理机构在采购过程中对评审专家的评审活动实施监督,并且对重大重要招标采购中的评审专家活动实施直接监督,与此相同,不少采购人和采购代理机构也不清楚他们的重要监督职责,是在采购过程中要对评审专家的评审活动实施有效监督,以致于出现相互间对专家评审活动由谁监管进行争论的笑话 。
  ②对评审专家的现场评审活动未监督到位。现实中有三种不良倾向。第一种倾向是实施评审现场监督的人员不是“过少”就是“过多”,“过少”是指零监督,没有明确专门人员实施现场评审活动监督,“过多”是指每次评审现场中,财政、纪检监察、单位主管部门、公证机关、社会监督员等相关部门及其人员都无一例外地来到评审现场,监督人员多于评审专家的2-3倍,也不进行监督职责分工,以致于人浮于事,评审现场上说话声、走动声一片,由此可以想象,其监督效果可想而知;第二种倾向是监督不深入。只注重监督评审专家是否交头接耳、相互串连,而忽视监督评审专家的评标程序是否合法,是否周密、到位;是否存在倾向性,是否不公平地对待某些供应商;忽视采购单位、采购代理机构人员是否非法干预评审专家评议、打分;评审专家的最终评审结果是否存在疏漏等。第三种倾向是监督人员不负责任,一些监督人员在现场监督中是一杯茶、一支烟、一张报纸(或一本杂志)看半天,对评审专家的监督完全成了摆设。
  ③对评审专家的违规行为未处罚到位。除了人们都知道的该罚款的罚不到位外,这里再强调两种现象;一种现象是对评审专家违规作出的通报批评、不良记录和取消资格等处理结果,未按规定在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。另一种现象是忽视对评审专家监督查处中带有普通性、苗头性、倾向性的问题,进行深入的调查研究,既而不能从制度和机制上制定出切实可行的监督管理措施。
  治理对策
  针对上述存在问题,我们应当采取以下对策。
  加强法制建设,从强化责任管理上解决“资格管理不到位”的问题。首先要尽快出台《政府采购法实施细则》。目前,在对评审专家的资格管理上,之所以存在管理主体缺位和越位的问题,就是由于现行《政府采购法》未明确评审专家的资格管理主体是各级财政部门,尽管《专家管理办法》对其有所明确,但比较原则,且《专家管理办法》属于部门规章,远低于《政府采购法》的法律效力,所以,要由国务院出台《政府采购法实施细则》,对政府采购评审专家的资格管理主体等问题,进行具体明确,特别是要详细明确财政部门、集中采购代理机构、社会采购代理机构、采购人这四方在对评审专家的资格管理上各自应负的职责,以及不履行职责应承担的法律责任,以进一步从强化各方责任上解决管理主体缺位和越位的问题。其次要尽快修订《专家管理办法》。
  如上文所述,该规章无论是在明确评审专家名单公告的管理办法上,还是在明确评审专家资格复审管理的办法上,以及在明确评审专家库管理办法等方面,都是比较原则,缺少追究违规责任等条款,加之该规章颁发于我国政府采购制度建立的前期,距今已有5年半了,因此,尽快修订《专家管理办法》十分必要。
  应着重增加如何具体操作和强化责任管理这两方面内容,如在明确评审专家名单公告的管理办法上,要增加下列内容:评审专家名单未在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告的,或未同时在省级财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告的,其评审专家名单无效,不得从事政府采购项目的评审活动,并由上一级财政部门责令其限期改正,并给予通报批评。
  只有这样,才能有效解决评审专家名单公告管理不到位的问题。第三,加强对评审专家管理的具体规章制度的建设。如在对评审专家资格复审的管理上,至少要在省级范围内,建立统一的《政府采购评审专家资格复审办法》,从复审时间、复审内容、复审方法、复审要求(包括对从事复审工作人员的要求)、复审公示、违规行为表现及其处理上加以具体明确,从而以规范的制度来解决评审专家资格复审不到位等一些管理环节上存在的问题。
   改革评审专家库管理办法,从健全专家库管理机制上解决“专家库管理不到位”的问题。
  一是改革现行征集评审专家的办法,实行最广泛的征集。我们要重视当前采购项目不断扩大与库内专家明显不足的矛盾,尽快改变传统的在有关媒体上发布征集公告的征集方法,,要敞开大门,要深入各个专业领域,包括经济管理机构、司法服务机构、资产评估机构、高等学校和科研机构等,去挖掘、去鼓励各个层面推荐专家,掌握最广泛的人力资源,然后把其中真正有评审水平并愿意参与政府采购评审工作的专业人士,包括各种专业设备、生产技术专家、商务专家、法律专家等吸纳到专家库中。这样,不仅能解决评审专家数量不足的问题,还能解决评审专家结构单一的问题。
  二是改革简单化的审核确定专家的办法,实行全方位的审核办法,以解决评审专家不合条件水平偏低等问题。一方面要改革现行单凭毕业证书、专业资格证书来圈定评审专家的办法,要实行道德审查与专业审查并重的方法,以避免职业道德素质差的人员被确定为评审专家;另一方面,要改革不重视实际能力审查,关在门内由个别人审核确定专家的办法,实行走出去的审核办法。这样,不仅能避免滥竽充数现象,还能将那些在相关领域有突出技能及丰富实践经验、熟悉商品市场行情的中级人才纳入政府采购评审专家之列。
  三是改革现行静态维护管理专家库的办法,实行动态维护管理的办法,以解决评审专家构成不合理的问题。无论是从政府采购事业发展的需要来看,还是从专业技术知识更新速度越来越快的形势来看,那种专家库建立一蹙而蹴、一层不变的静态维护管理办法是绝对要改革的。
  在动态维护管理上,一方面要建立定期维护更新制度,可结合对评审专家的年度考核或资格复审,及时淘汰那些知识老化,不了解市场变化的及年龄偏大的专家,同时,又要根据实际采购需要,适时增加新的符合条件的专家入库;另一方面,要建立对评审专家的后续教育制度。要通过定期培训,至少每年1次,对刚入门的专家和专长于别的领域的专家,进行集中的政府采购法规和评审实务培训;同时,对库内现有的专家发放有关政府采购的法规、理论的宣传资料及实务工作信息,从而,有效促进库内单一型专家向复合型专家转变。促进评审专家构成不合理问题能尽快 解决。
  创新评审专家的使用管理,从完善评审专家使用管理机制上解决“评审专家使用管理不到位”的问题。
  一要对现行专家使用管理规章进行创新,建立专家库维护管理与抽取使用相互制约的管理制度,使专家管理与使用相对分离。同时,还要建立专家资信档案管理制度,要根据评审专家在评标现场的表现,就其业务水平、工作能力、工作态度、职业道德、公正性等做出评价,记入各自资信档案,并与专家资格复审相结合,以进一步加强对评审专家的优胜劣汰管理。
  二要对评审专家抽取使用方法进行创新,实行电子化抽取,其做法是,先由采购人或者采购代理机构确定需要的评审专家的范围,然后在监管部门的监督下,于开标前半天或一天进行网上抽取,电脑屏幕上只显示专家人数和身份证号码,不显示专家个人信息,并根据抽取结果自动通知专家参加评标。通知完成后,系统还将自动向答应前来评标的专家发短信息,详细告之评标地点、时间和评审项目、联系人及联系方式等信息。通过这样的方式,不仅可以确保抽取过程公平公正,还可以在专家抽取和通知过程中减少人为干预,尽量杜绝供应商事先知道专家是谁等现象的发生。
  三要对现行专家评标定标环境进行创新,建立以“四个系统”为核心的电子化评标区。在评标区设置“四个系统”,实现专家与供应商不见面,专家与采购人(采购代理机构)代表之间不见面的评标定标格局。
  “四个系统”包括:①监控系统,对评审过程进行全程监控并制作成光盘以备案查验。②屏蔽系统,对所有手机、BP机等信号实行隔绝,评标区与外界的无线信号完全屏蔽。③会务系统,评审专家以及评委会成员和供应商的联系均通过评标区专用的会务系统,在不见面的情况下,通过兼有可视、录音双功能的电话交流。④变声系统,在使用时,评审专家和供应商的不同性别和年龄的声音在接听时均发生实质性变化,从而,有效避免评审专家在评标现场与有关当事人联手作弊,实行对评审专家使用的规范、公正、透明管理,使评审专家的使用管理到位。
  加大监管力度,从实施科学监督方式上解决“监督管理不到位”的问题。一是加大“上对下”的监管力度。一些地区之所以对评审专家的监督职责未落实到位,除了自身因素外,就是由于上一级财政部门忽视了对下一级地区此方面工作的监管,因此,上一级部门要切实加强监管,要通过加强日常监督和实施专项检查相结合的方式,督促其尽快落实各方对评审专家的监管责任,从而,促进下一级地区尽快构建起政府采购监管部门、采购代理机构、采购人三方之间相互配合、相互制约的监督体系,以保证对评审专家的监督职责落实到位。
  二是加大对评审专家现场评审活动监管的力度,实行多部门参与的联合监督方式。其具体措施:①实行内部监督与外部监督相结合,在操作上以内部监督人员(指采购代理机构、采购单位人员)为主,外部监督人员为辅,外部人员参与监督的原则是重点项目重点监督、一般项目随机监督,从而,使财政、纪检监察、单位主管部门、公证机关等,都能起到实实在在的监管作用,有效解决监督人员“过多”、“过少”的问题;②明确监督人员的纪律要求,对参与监督的人员进行具体分工,使其在监督上有事做,没有时间去闲谈、品茶而疏于监督,并同时签订履行监督职责责任状,从而以严密的监督程序,来解决监督不深入、监督人员不负责任等问题。③召开评审结果咨询会,让未中标的供应商通过电子对话系统,在双方不见面的情况下,就自己未中标的原因,向评审专家咨询,评审专家就此进行回答。这样,不仅能加强供应商对评审专家的监督,还能促进评审专家评审行为的公正性和透明性。三是加大对查处违规评审专家的监管力度,实施上级部门与社会各界双参与的监管方式。
  一方面,对查处评审专家违规行为的事件,都要建立报上级部门备案和将处理结果(包括最终罚款交纳数额等)向社会公示的管理制度,从而,确保对评审专家违规作出的通报批评、不良记录和取消资格等处理结果,既能按规定在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告,又能及时接受社会监督,使该罚款的能罚到位,该取消资格的能取消到位。另一方面,每年都要对查处情况进行汇总分析,并深入到广大评审专家及采购当事人中,进行调查研究、广泛吸收意见,从制度和机制上制定出切实可行的监督管理措施,使“监督管理不到位”的问题能得到切实解决。

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